ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
ПОСТРИГ АЛОВ Евгений Александрович
ЛОББИЗМ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ:
СПЕЦИФИКА СОВРЕМЕННОГО ПОЛИТИЧЕСКОГО
ПРОЦЕССА РОССИИ И США
Специальность: 23.00.02 - Политические институты и процессы
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук
ВЛАДИВОСТОК - 2000
Диссертация выполнена на кафедре политических процессов Тихоокеанского института политики и права Дальневосточного государственного технического университета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Дальневосточного государственного технического университета.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. События конца XX века в России, как и во всем мире, свидетельствуют о том, что процесс демократизации государственного управления зависит не только от модернизации политической системы. В настоящее время все больше приходит понимание того факта, что непосредственное принятие государственных решений должно осуществляться с учетом мнения граждан, политических и социальных групп, государственных органов и политических партий. Современное демократическое государство, должно гарантировать каждому конкретному индивиду, группе людей, институту возможность лоббирования своих интересов посредством прямого обращения в органы государственной власти с целью защиты своих интересов.
На активизацию участия российских граждан в политической деятельности в конце 80-х - начале 90-х годов значительное влияние оказал процесс государственного строительства, основанный на принципах либеральной демократии. В результате провозглашения принципа свободы в экономической и социальной сферах открыто проявились частные интересы индивидов и пришло осознание необходимости их защиты с помощью государственных институтов, и прежде всего, лоббизма.
Выделяют следующие факторы, обусловливающие воздействие заинтересованных субъектов политического процесса на государственные органы, ответственные за принятие политических и государственных решений:
• наличие групповых интересов;
• возможность их политической и правовой легализации;
• либеральная роль государства в современных условиях по отношению к
интересам этих групп.
Поэтому автор считает, что важнейшими элементами исследования деятельности лоббизма в органах государственной власти должны быть следующие направления:
1. определение сущности самого понятия «лоббизм», проведение структурно-функционального анализа лоббизма, как явления;
2. анализ форм, методов и способов деятельности групп давления,
чаинтересованных групп занимающихся лоббшмом в государственных
институтах власти; .v изучение факторов, влияющих на восприимчивое гь государственных
институтов вследствие воздействия лоббистских групп; 4. определение степени воздействия различных субъектов лоббирования в
политическом процессе России и США;
5. анализ деятельности государства в регулировании лоббизма на примере России и США.
Для России изучение политического процесса стран, имеющих определенный опыт в регулировании деятельности групп давления, является крайне важным. В связи с этим диссертационное исследование предполагает анализ опыта Соединенных Штатов Америки - страны, которая одна из немногих сумела ограничить множество разрозненных 'лоббистских интересов определенными законодательными рамками, легализовав тем самым лоббизм как политико-правовое явление.
В то же самое время, политическая практика показывает, как важно, проанализировав явление лоббизма, дать ему правильное правовое толкование, тем самым ограничить лоббизм как ресурс политической коррупции. Очень важно, в этой связи, подойти к лоббизму с точки зрения редуцирования негативных его форм, сведения их деятельности к уровню минимально опасному для прогрессивного политического развития российского общества.
Актуальность темы и правильность выбора страны сравнительного анализа подтверждает и тот факт, что анализ факторов и специфики взаимодействия государственных органов и различных лоббистских групп, вновь оказались в центре внимания многих зарубежных и российских политологов, политиков и государственных деятелей.
Состояние научной разработанности темы. Начальной точкой отсчета в развитии теории лоббизма принято считать конец XIX начало XX века, что объясняется результатом процесса демократизации западных стран в рамках парламентской системы, индивидуализацией экономической жизни общества. В зарубежной политологической литературе традиционно большое внимание уделялось и уделяется анализу проблемы политического участия, деятельности групп давления или групп по интересам вообще, и проблемам лоббизма, в частности. Изначально на политическую теорию, в рамках которой осуществлялся анализ развития института политического участия индивидов в рез>льтатах деятельности органов власти оказали влияние работы английских философов XIX века - Д. Фиггиса, Д. Коула, А. Бентли, выдвинувших идею о гам, что группа является основной единицей общества.' Дальнейшим развитием идей участия групп в политике становятся работы Е. Херринга,2 разработавшего теорию «группового базиса политики». А. Пресс и Ч. Адриан3 развили и
1 См. например: Ко\л Д. Ж. Капитализм в современном мире. М„ Политиздат. 1958.; Nicholis Da\id, The pluralist slate: the political ideas of J N. Figgis and his contemporaries. Ne\v York., 1У9-4. Bentle; A.F. The process of Government. Cambridge: Harvard University Press. 1967. Herring E. P. Group Representation before Congress. Washington: Brookings Insninunion. 192'?. P. 7'J. ' Adiian Ch.. Press Ch. The American Political Process. 2d cd, New York. 1969. p. 845.
детализировали теорию «заинтересованных групп». Р. Дальтон, Р. Энтман,4 указывали на недостаточное участие граждан в «символической» политике, для успешного развития стабильных форм политического участия.
В силу того, что развитие государственно-монополистического капитализма повсеместно сопровождается ростом государственного вмешательства в отношении экономических субъектов, что отмечал еще В. И. Ленин,5 пытался оценить процесс усиления обратного воздействия трудящихся и их организаций на буржуазное государство, выявить закономерности этого процесса, следствием которого является выработка обществом механизма защиты собственных интересов на политическом и государственном уровне.
В тоже время отдельные ученые, например С. Патеман, исследовали возможность «вмешательства» в государственные дела только посредством участия в голосовании и обсуждении, представленных вопросов.6 В. Липман высказывал соображения о невозможности проявления постоянного интереса к деятельности органов государственной власти, в силу антисоциальности подобных действий.7 В научной политологической литературе указываются и другие причины включения индивида в политику. Так, Г. Лассуэл исследовал состояние сознания человека через ощущение угрозы своему общественному благополучию.8 Е. Лэйн анализировал необходимость завоевания нового социального статуса.9 А. Дауне в своей концепции группового политического участия называл основной причиной активного вмешательства в политику желание жизненного успеха и общественного признания.10
Построение общей модели участия заинтересованных групп в политике разрабатывалось в двух направлениях: плюралистическом и корпоративном. Представители первого направления - Е. Лэтман, Д. Силе, Л. Милбрах предполагали своими теориями независимость группы от государства и свободную конкуренцию лоббистов между собой.11
Представителями корпоративного подхода, в рамках которого государство наделяет группу монопольным правом на представительство определенных
4 Dalton R. J. Ciiizen Poliiics In Western Democracies. Chatham. 1988, p. 43.: Entman R. Democracy
without Citizens. New York: Oxford University Press. 1989. P. 52.
' Ленин В.И. Поли. Собр. Соч. М: Политиздат. 1979. т. 23. С. 50.
:' Pateman С. Democracy, freedom and special rights. Swansea: University of Wales. 1995.
Lippmaim W. Public Opinion, New York: Free Press. 1965. 236p. ' Lasswell H.D. Politics: Who Gets What, When, How. New York: McGraw-Hill. 197S.
E. I.ane Lobbying and the Low. Berkeley: University of California Press, 1964. p.64. 1 Downs A. An Economic Theory of Democracy. New York: Harper & Row. 1977
1 Latham E. The Group Basis of Politics: Notes for a Theory - American Political Science Review 46 (June 199:): pp. 382-397.: Sills D. Voluntary Associations. New York: Free Press. 1968. pp. 362-363.: Milbrath f..W. The Washington Lobbyists. Chicago: Rand McNalb,. 1963. P. 60.
интересов в политическом процессе, выступают 3. Бжезинский, К. Фредрич, С. Гордон.12
Необходимо уточнить, что корпоративный подход в западной литературе формировался преимущественно под влиянием советской социалистической системы,13 что отмечали в своих работах некоторые американские политологи, например, С. Гринволд и 3. Бжезинский.
В качестве одного из наиболее влиятельных субъектов политического процесса, участвующих в лоббистской деятельности является бюрократия, выступающая в качестве определенной общности людей, спаянных узкопрофессиональными групповыми интересами и обладающих властными ресурсами. Подобный подход к бюрократии получил освещение в работах таких исследователей, как К. Маркс, М. Вебер, М. Восленский, Дж. Бернхем, П. Волл.14
Анализу концепций групп давления в американской политике посвящены работы американских и британских ученых: Т. Лови, А. Макфарленда, Л. Милбрайта, С.Миллера.15
Комплексное исследование активизации деятельности групп интересов в Вашингтоне приводится в работе Дж. М. Берри «Группы интересов и общество».16
Советские исследователи А. А. Нещадин, А. А. Блохин, В. В. Верещагин, В. Губернаторов, В. Г. Каленский внесли свой вклад в развитие теории лоббизма.17 Анализом государства как группы давления занимались В. Е. Гулиев, А. В. Дмитриев.18 Ряд советских ученых, например, Г. Г. Бойченко, Р. П. Федоров, в
; Friedrich С., Brzezmski Z. Totalitarianism Dictatorship and Autocracy. Cambridge: Mass. 1956. Pp. 9-
10.
ь Greenwald C. S. Group Power. Lobbying and Public Policy. New York: Praeger Publishers. 1976. P.
240.
14 Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. М.: Политиздат, 1968. Т. 1. С. 199-203.; Вебер М. Избранное. М.. 1990. С. 86-; Восленский М. Номенклатура. М., 1990. С. 38.; Peahiny R A. Behavior of Corporate Bureaucrats. Bureaucracy: Three Paradigms. Boston. 1993.; Woll P. American Bureaucracy. Second Edition. New York: Norton & company. Inc. 1977.
15 Lowi T.J. The end of Liberalism. 2d ed. New York: Norton. 1979.; Costain A.N.. Me Far! and A. S. Social movements and American political institutions Lanham.: Rowman & l.ittlefield. 1998.: Milbrath L.W. The Washington Lobbyists. Chicago: Rand McNally. 1963. P. 60,; Miller S. Special Interest Group in American Politics. New Brunswick. N.J.: Transaction. 1983. C. 81. •'•' Berry J.M. The Interest Group Society. Boston.: Little. Brown. 1984.
Нещадин Л.Л., Блохин А.А.. Верещагин В,В. Лоббизм в России: лапы большого пути Социс. 1996. №3-4. С. 56-57.: Перегудов С. П. Социапьно-политическая неустойчивость капитализма и ^временный корпоративизм. М.: МЭиМО. 1980 №6, с.111-112.; Каленский В.Г. Политическая на\ка в США. Критика буржуазных концепций власти. М.. Юр. Лнт-ра. 1969. !i Г\лиев В А, Демократия и современный империализм, М, 1970.: Дмитриев А.В Политическая СОШ10ЛОМ1Я США. Очерки. Л, 1971.; Гулиев В.А. Политическая власть и демократия в условиях современного капитализма. М.: Знание, 1976.
основе своих исследований видят, в отличие от западных школ лоббизма, различие понятий заинтересованной группы и группы давления.19
Отдельные аспекты лоббистской деятельности в российской экономике представлены в работах российских исследователей - В. Губернаторова, В. Даниленко, С. Зубкова, Н. Иванова, М. Афанасьева.20
При выявлении и изучении механизма лоббирования диссертанту большую помощь оказали работы С.П. Перегудова, Н.Г. Зяблюка, А.А. Сергунина, Г.Г. Бойченко21, в которых представлен глубокий анализ лоббистской деятельности американских групп давления, формы и методы лоббизма, описан механизм лоббистского воздействия на органы государственной власти в США.
Анализ научной политологической литературы позволяет сделать следующие выводы об особенностях лоббизма в политическом процессе России и США: во-первых, в условиях, когда рыночная экономика не в полной мере обеспечивает потребности развития общества, нельзя недооценивать возможности лоббистских групп в процессе принятия государственно-властных решений; во-вторых, только легализация лоббизма как политико-правового института, создание нормативных актов, регулирующих деятельность лоббизма, смогут минимизировать его вредное влияние и ограничить рост коррупции, а следовательно обеспечить стабилизацию политического процесса.
Цель исследования состоит в том, чтобы, во-первых, рассмотреть сущность лоббизма, раскрыть механизм лоббирования в качестве важнейшей формы участия граждан в политике и наиболее результативного инструмента реализации ими собственных интересов. Во-вторых, на основе сравнительного анализа опыта правового и политического регулирования лоббизма в США и России, показать практическую значимость лоббизма для политического, экономического и социокультурного развития современной России.
Для достижения поставленной цели в процессе исследования были поставлены следующие исследовательские задачи: * провести анализ категории «лоббизма»;
''' Бойченко ГГ. Политическая организация США. Общественные органичации и их взаимодействие с государством. Минск. 1970.; Федоров Р.П. Анонимная власть. М.. 1970. :" Губернаторов В. Группы влияния российских деловых кругов ' Власть. 1995. №5. С. 53-56., Даниленко В. Пришло время лоббировать закон о лоббише ;'' Известия. 1992. 29 сентября.: М. Афанасьев. В. Лепехин. Н. 'Зубков и др. Согласование интересов к государственная политика России ОНС. 1998. №4. С. 73-79.: Блохпн А.А. Время в экономике. М.. Наука. 199?
Пере! \дов С П. Социально-политическая неустойчивость капиталшма и современный корпоративизм. М.: МЭиМО, 1980 №6. е.111-1 12.: Зяблюк Н. Лоббизм в США как политический лнсштут США экономика, политика, идеология. 199?. № I. с. 51-56: № 2. С 43-51.: Ьойченко 1 1 Политическая организация США. Общественные организации и их взаимодействие с государством. Минск: БГУ. 1970.
• раскрыть сущность политического участия, как лоббистской деятельности заинтересованных групп и государственной бюрократии;
• выявить политическую сущность лоббистской деятельности;
• исследовать структурно-функциональные особенности лоббизма;
• провести анализ государственного регулирования лоббизма на примере США;
• проанализировать особенности становления и функционирования лоббистского механизма в России.
Основной практической задачей диссертационного исследования является построение перспективной модели взаимоотношения гражданского общества и государства через механизм лоббистской деятельности, а также накопление практического потенциала политических и правовых норм, позволяющих контролировать и регулировать сам процесс лоббистской деятельности.
Объектом диссертационного исследования выступает политический процесс современных России и США. Предметом исследования является лоббизм как политико-правовой институт, с одной стороны, и механизм лоббистского воздействия (давления) и его организационные формы, с другой.
Методологической и теоретической основами нашего исследования явились плюралистическая теория демократии, теория заинтересованных групп, теория бюрократии и теория политического участия. Методологической базой для работы над темой диссертации явились труды К. Маркса, В. Ленина, В. Липпмана, М Вебера, Г. Алмонда, Т. Парсонса, Г. Лассуэла, Г. Ласки, Д. Трумэна, Р. Даля, А. Бентли.
Основными научными формами анализа лоббизма в органах государственной власти является методологический и эмпирический методы исследования. На наш взгляд данные подходы к исследованию позволяют учитывать специфику изучаемого явления, раскрыть его во всем многообразии вн\ гренних взаимосвязей.
Для анализа лоббистского механизма США мы использовали концепции и на\ чные труды американских политологов и политиков, поскольку в российской политологической литературе практически полностью отсутствуют материалы по leopiui лоббирования, а также по исследованию механизма лоббирования в органах государственной власти. Для изучения механизма лоббизма в политическом процессе Российской Федерации, мы, в основном, использовали материалы научных периодических изданий, данные анализа правовых нормативных документов, регулирующих этот институт в различных формах ею проявления. Анализ механизма лоббирования в Российской Федерации был осложнен отсутствием крупных российских политических исследований в что и области.
Специфической чертой диссертационного исследования является междисциплинарность - выход за область знаний одной дисциплины -политологии ее связи с другими науками: философией, экономикой, социальной психологией, юриспруденцией, социологией, конфликтологией. Базовые методологические понятия, явившиеся инструментарием исследования, заимствованы нами из современной отечественной политической науки.
Источниковая база исследования. Среди источников, используемых диссертантом в процессе разработки темы диссертационного исследования, прежде всего, необходимо выделить статистические и справочные издания, тексты Конституций США и России, другие законодательные акты США. Вторичными источниками для нас явились монографии, научные публикации, а также материалы центральных американских и российских периодических изданий, содержащие справочный и статистический материал.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
• уточнены понятия «лоббизм», «группа давления» и «заинтересованная группа», а также выявлено единство и многообразие всех методологических подходов к проблеме взаимодействия групп давления, заинтересованных групп и органов государственной власти;
• доказано, что институт лоббирования, как элемент политического процесса, органически присутствует в структуре любого государства и в случае его легализации может играть положительную роль в демократизации политического процесса;
• рассмотрен лоббизм как политический институт, определены этапы развития лоббизма в советской и постсоветской России;
• доказана необходимость разделения понятия «лоббизм» и «коррупция», являющихся двумя понятиями одного явления тождественными по целям, но различающихся по методам их достижения;
• доказано, что для легализации института лоббизма и успешной, эффективной реализации механизма лоббирования, требуется его законодательное закрепление, а также предоставление правовых гарантий для его реализации.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертации были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры политических процессов и аспирантском семинаре, на межвузовских, региональных и международных конференциях, проводимых Тихоокеанским институтом политики и права. Дальневосточным государственным техническим университетом, что нашло свое отражение в публикациях соискателя. Результаты диссертационного исследования были использованы при подготовке лекционных к\рсов для студентов Тихоокеанского инсттчта поли гики и права специальностей «Политология», «Государственное и муниципальное
управление», «Юриспруденция», при чтении следующих дисциплин: «Введение
в политологию», «Политические проблемы гуманитарных и конкретных дисциплин». Материалы диссертационного исследования также апробированы в процессе разработки спецкурса «Лоббизм в политическом процессе» для студентов политологического и юридического факультетов.
Практическая значимость работы определяется тем, что в ней проведен как методологический, так и эмпирический анализ взаимодействия «заинтересованных групп», занимающихся лоббистской деятельностью. Разработанные в ходе диссертационного исследования положения могут быть использованы при оценке внутриполитической ситуации в Российской Федерации. Результаты исследования также могут быть применены в нормотворческой деятельности при формировании региональной нормативно-правовой базы, с целью создания эффективного правового механизма регулирования воздействия различных лоббистских групп на государственные и муниципальные органы власти в Дальневосточном регионе.
Кроме того, диссертационное исследование представляет интерес с точки зрения использования его в учебном процессе при реализации учебного плана подготовки специалистов-политологов (020200), а также - учебного плана подготовки специалистов-юристов (120200).
Выводы, основанные на комплексном анализе лоббистского механизма в США, помогают понять особенности политического процесса в России - страны, где достаточно сильны олигархические тенденции, а гражданское общество только начинает формироваться. Поэтому лоббизм, как непризнанное и самое главное, не легализованное явление, формирующееся в теневых формах, необходимо сделать легальным, чтобы редуцировать источник развития коррупции, и, тем самым, создать условия для более стабильного политического процесса в Российской Федерации.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной источников и литературы. Первая глава состоит из двух параграфов и посвящена рассмотрению политической сущности лоббичма и его структурных элементов на примере политическою процесса США. Во второй главе, состоящей из двух параграфов, исследованы методы взаимодействия лоббистских групп с государственными структурами США, проведен эмпирический анализ лоббистского механизма на примере политического процесса России, а также рассмотрены проблемы юс\ дарственного регулирования лоббиша двух стран. В заключении сформулированы выводы, выносимые диссертантом на защиту. Представляется, чю данная структура диссертации позволяет адекватно изложить внутреннюю логику исследования.
11 ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность, оценивается степень ее научной изученности, сформулированы объект, предмет, цель и задачи исследования, обосновываются методологические подходы к исследованию выбранной темы, проводится анализ источников.
В первой главе «Политическая сущность лоббизма», состоящей из двух параграфов, проводится методологический анализ лоббизма, как категории и как явления. В связи с чем, определяется авторская позиция по поставленным в главе теоретическим задачам. В соответствии с этим, основное содержание главы включает следующие положения.
В первом параграфе раскрывается понятие лоббизма, рассматривается сущность лоббизма как процесса и института, проводится его анализ с целью выявления характерных черт, обосновывается необходимость определения лоббирования как формы политического участия. Указывается, что в основе понимания сущности лоббизма лежит теория групп давления и заинтересованных групп. Теория заинтересованных групп, изначально разрабатываемая в США, носит прикладной характер. Особенность исследования феномена лоббизма заключается в том, что в его основе лежит политическая практика деятельности самих органов государственной власти.
Современный облик лоббизма начал формироваться в конце XIX века, одновременно с переходом капитализма в монополистическую стадию своего развития. Именно появление крупных негосударственных субъектов политического процесса, обладающих определенными ресурсами, прежде всего, экономического и политического характера, обусловило появление данного вида отношений. В это время происходит также и усиление государственного вмешательства во многие, ранее не контролируемые, сферы жизни общества. Это неизбежно ведет к количественному и качественному расширению законодательной и административной деятельности, влияние которой так или иначе, стали ощущать на себе все группы общества, что вызвало потребность постоянною обращения к органам государственной власти с целью оказания воздействия на них ради обеспечения собственных интересов.
В более точном понимании американские политологи определяют лоббизм как систем) подготовки и принятия законопроектов и властно-распорядительных актов с участием, в качестве экспертов и консультантов, служащих промышленных корпораций и фирм, юристов, функционеров профсоюзных и других общественных организаций. При этом лоббизмом занимаются или иьнаются заниматься организации, представляющие практически все сферы профессиональной экономической и общественно-политической деятельности.
Мы же, учитывая сущность лоббизма, описанную в американской политологической литературе, определяем категорию «лоббизм» как деятельность отдельных лип или групп в отношении органов государственной власти с целью оказания влияния от имени и в интересах конкретного клиента на разработку, принятие, или осуществление указанными органами законодательных актов и административных решений.
США можно выделить в качестве одной из первых стран, прошедших монополистическую стадию исторического развития. Данное обстоятельство во многом обусловило появление богатого опыта у США как в регулировании отношений между государственными органами и лоббистами, так и в легализации самого лоббизма в качестве политического и правового явления.
Лоббизм существует не сам по себе. Он является инструментом воздействия «групп давления» на традиционные институты власти в политическом процессе. Группы давления выступают той силой, которая обладает осознанным специфическим интересом и с целью его удовлетворения, стремится овладеть средствами государственного подчинения или оказывать влияние на деятельность тех, кто владеет властными ресурсами. Теория «заинтересованных групп» возникла в американской политической науке в конце XIX века, и с этого времени термин «лобби» часто употребляется как равнозначный (и взаимозаменяемый) с основными терминами теории -«заинтересованная группа» и «группа давления».
В рамках настоящего исследования представляется необходимым различить понятия «заинтересованная группа» и «группа давления». Группы давления представляют собой разновидность заинтересованных групп, осуществляющих реальное давление на органы власти с целью законодательного или административного обеспечения своих интересов. Заинтересованная группа есчь не что иное, как социальная общность людей, определенным образом организованная, осознающая собственные интересы и выражающая желание для их обеспечения и реализации. Таким образом, заинтересованные группы представляют собой потенциальные группы давления, которые при определенных условиях способны использовать лоббирование своих интересов.
Явление лоббизма необходимо рассматривать в зависимости oi степени демократичности, открытости политической системы. С другой сшроны, типичные способы взаимоотношений групп давления с властями способны влиять на определенные тенденции в развитии национальной государственности.
Политическая сущность лоббизма выражается в нескольких направлениях: • Лобонстскис группы выступают в качестве посредников между гражданами и i ос\ дарствпм, что проявляется, прежде всего, в сфере обмена информацией.
• В ходе принятия закона или интерпретации законодательного акта правительственными чиновниками, его непосредственной реализации, важную роль в процессе лоббирования играют знания экспертов-профессионалов, что обеспечивает профессионализацию и состязательность самого процесса
лоббирования.
• Политическое участие, непосредственно пропущенное через интерес самих граждан, сконцентрированное в лоббистских структурах, иногда оказывается более важным для стабилизации и открытости политического процесса, как с формальной точки зрения, так и с точки зрения легитимности принимаемых политических решений.
• Группы давления добиваются выгод для себя, но в свою очередь обеспечивают благоприятные условия восприятия обществом и конкретными группами населения принимаемых государством законом.
• Лоббизм организует выражение плюрализма общественных интересов в политическом процессе, поскольку каждый человек, группа людей, объединенные в организации и союзы, занятые конкретной деятельностью, имеют свои специфические интересы. Индивиды и общественные группы стремятся отстаивать свои интересы доступными им средствами. В ходе данного процесса, интересы различных групп, действуя в ограниченном поле, начинают сталкиваться между собой. В связи с этим социум вырабатывает способы и механизмы сопоставления общественных и частных интересов, определяет их приоритет.
• Процесс лоббирования всегда осуществляет небольшая группа людей, но результаты их деятельности имеют большие последствия и затрагивают иногда большие слои населения.
• Лоббизм имеет положительную сторону не только в том, что кто-то, действуя в своих интересах,- «проталкивает» нужное для общества дело. Обществу легальный лоббизм выгоден также и потому, что сопоставление групповых интересов, возможностей и последствий разного рода действий, осуществленное в рамках демократической процедуры и выраженное в политических решениях, образует сложную систему сдержек и противовесов в политическом процессе.
• Лоббизм, в его легальных формах, как бы дополняет конституционную систем; демократического преде гавительства, позволяя участвовать в принятии и реализации политических решений тем группам, которые не имеют другой возможности.
Таким образом, через практику легализованного и нелегализованного лоббизма получают выражение общественные интересы в общенациональном пли местном масштабе, которые в ином случае, остались бы не выраженными.
Во втором параграфе проводится структурно-функциональный анализ лоббизма, в рамках которого выделяется субъект, объект лоббюма, функции лоббизма в политическом ° процессе. В частности, выделяются элементы, определяющие процесс лоббирования. Особенности формирования и функционирования структуры лоббизма могут быть выражены в следующих направлениях. Во-первых, специфичность интереса лоббистов заключается в возможности его отстаивания со стороны' отдельных лиц, групп граждан, организаций и объединений. Субъекты политического процесса стремятся отстоять свои личные или представляемые интересы. Эти интересы могут быть как общими, так и совершенно противоположными. Во-вторых, лоббистская структура может формироваться согласно следующим основаниям:
• наличию информационно-аналитического центра, анализирующего поступающую информацию, и формулирующего требования заинтересованной группы;
• обладанию необходимыми связями и возможностями для доведения своего интереса до структур, принимающих решение;
• возможностью выражения своего интереса через средства массовой информации;
• наличию необходимых финансовых средств.
В-третьих, в качестве объектов лоббирования чаще всего выступают законодательные, исполнительные органы власти и их должностные лица, работники аппаратов органов власти, наделенные правом издавать нормативные акты, либо принимать административные решения преимущественно по поводу условий хозяйственной деятельности:
• собственности и права распоряжаться ею;
• права на занятия конкретной деятельностью;
• налогов, квот, лицензий;
• государственного заказа.
В-четвертых, взаимодействие заинтересованных, групп с государством ос\ ществляется с помощью двух основных типов представительства интересов, влияющих на формы развития лоббизма: плюралистического и корпоративною.
• Плюралистический тип предполагает независимость группы давления oi государства и свободную конкуренцию Лоббистов между собой;
• корпоративный тип предполагает так\ю политическую процедуру, кч)гда государство наделяет какую-либо заинтересованную группу монопольным правом на представительство определенных интересов.
В-пятых, в качестве основных факторов, оказывающих влияние на лоббисте кую деятельность, выступает, с одной стороны, усиление вмешательства государства в дела бизнеса, с другой, формирование крупных монопольных
интересов, признающих необходимость воздействовать на принятие
государственных решений.
В-шестых, наряду с общепризнанными субъектами лоббизма, такими как, монополистические объединения, корпорации, профессиональные и общественные объединения, в США действуют особые политические субъекты, а именно, органы власти всех уровней. Специфика данных субъектов заключается, прежде всего, в том, что они одновременно выступает также и в качестве объектов лоббистской деятельности.
В-седьмых, лоббистская деятельность в США носит специализированный характер и осуществляется посредством лиц, подразделений, либо организаций, ориентированных на отношения с органами государственной власти на профессиональной основе. В качестве последних могут выступать юридические фирмы, агентства по связям с общественностью.
В-восьмых, анализ лоббистской деятельности в США позволяет выявить и обобщить следующие основные функции:
• информационную, включающую в себя этап сбора информации и обеспечение ею заинтересованных потребителей;
• связеобразующую, заключающуюся в выходе на представителей законодательной и исполнительной органов власти, то есть непосредственно сам процесс лоббирования;
• маркетинговую функцию, определяющую «продажу» лоббистом продукции своего клиента правительству;
• упреждающую функцию, предупреждающую клиента о появлении возможных неприятностей, с целью их разрешения.
В качестве основного субъекта лоббизма, то есть основного актора лоббистских отношений, выступают группы давления. Для реализации ими собственных интересов необходимо наличие нескольких оснований, определяющих позитивное взаимодействие государственных органов и лоббистских групп. Во-первых, специфичность интересов субъектов политического процесса. Во-вторых, возможность реализации данных интересов, включающую политическую «близость» к лицу или организации, принимающей решение. В-трстьих, наличие средств, достаточных для всего комплекса действий, обеспечивающих реализацию данного политического интереса, возможность оказания политического и экономического давления, а шкжс информационные возможности с целью формирования общественною мнения.
Анализ деятельности субъектов лоббистеkoi о механизма определяется рялом особенностей.
16
Первая особенность заключается в том, что в практике лоббистской деятельности, обычно учитывается группа давления не сама по себе, а ее положение и удельный вес в обществе, возможность оказывать воздействие и его результативность, а также внутренний характер самой группы. Так, монополистические группировки и ведущие союзы предпринимателей, выступающие в качестве групп давления, могут иногда проигрывать процедуру лоббирования, но это не означает, что уменьшается их роль в политическом процессе. Степень эффективности оказываемого влияния со стороны группы зависит от обстановки, политики государства на данном этапе, возможностей противостоящих им групп.
Вторая особенность исследования структуры механизма лоббирования заключается в том, что обычно группы давления лоббизмом непосредственно не занимаются. Лоббистская деятельность в США носит специализированный характер и осуществляется посредством лиц, подразделений, либо организаций, ориентированных на отношения с органами государственной власти на профессиональной основе. В качестве последних могут выступать отдельные лоббисты, юридические фирмы, агентства по связям с общественностью.
Третью особенность анализа деятельности субъектов лоббизма является то, что, наряду с общепризнанными субъектами лоббизма, такими как финансово-промышленные группы, общественные организации, политические движения, партии, группы давления, профсоюзы, антивоенные и экологические движения, предпринимательские союзы, иностранные лоббисты, преступные группировки, в политическом процессе любой страны действуют и особые субъекты указанного вида отношений. В качестве подобных лоббистов могут выступать федеральные и региональные ведомства, органы власти в лице сплоченного собственными узкопрофессиональными интересами аппарата чиновников. Специфика данных субъектов лоббирования заключается, прежде всего, в том, что они оказывают влияние и одновременно сами находятся в поле воздействия других лоббистских групп, то есть, выступают также и в качестве объекта лоббистской деятельности -гос\дарственной власти.
Вторая глава «Государственное регулирование лоббизма в политическом процессе США и России: компаративный аспект» состоит ич двух параграфов.
В первом параграфе рассматривается процесс взаимодействия органов государственной власти и лоббистскпх групп, в политическом процессе США. Как правило, данный процесс не носит открытого характера, скрыт завесой секретности, что вызывает ряд трудностей при написании данного раздела диссертации. Его цель состоит в том, чтобы на примере политическою процесса США выявить приемы и способы, используемые лоббистами в своей деятельности. Имея богатый опыт лоббирования, США сумели выработать
эффективные и цивилизованные способы осуществления подобного воздействия на органы государственной власти.
Необходимо отметить, что лоббистская деятельность носит специализированный характер. Иными словами, заинтересованное лицо с представителем государственного органа контакты осуществляет лично, либо через лоббиста. Большинство лоббистов в США - это бывшие члены и сотрудники Конгресса, должностные лица и чиновники исполнительных органов власти. Это позволяет сделать следующие выводы, относительно особенностей данного типа лоббистов:
Во-первых, лоббисты, работающие ранее в государственных органах, располагают специальными знаниями в области тех проблем, по которым составляются законопроекты и различные постановления.
Во-вторых, данный тип лоббистов также располагает знанием правительственного механизма, технологии законодательной и административной деятельности, формальных и неформальных процедур, «входов» и «выходов».
В-третьих, они имеют большое количество личных знакомств, связей, приятельских отношений с людьми из органов государственной власти.
В тоже время, лоббисты способствуют тому, что работники государственных учреждений повышают профессиональный уровень, перенимая определенный опыт. Можно сказать, что поддерживается определенная преемственность власти, поскольку сотрудники государственных органов и лоббисты зачастую меняются местами то, становясь, так называемыми, «бывшими» чиновниками то, снова возвращаясь на государственную службу. Поэтому их можно рассматривать как две системы, частично перекрывающие друг друга в их взаимодействии в силу того, что у них постоянно имеется некоторое общее поле одинаковых характеристик. Это общее поле предоставляет для лоббиста возможность добиваться своих целей, не выходя за его пределы, без использования запрещенных методов (подкуп, шантаж), не афишируя свою деятельность проведением массовых кампаний, используя специальные знания, опыт, сохранившиеся связи. В целом, в ходе лоббистской деятельности применяются следующие методы:
• личное представление аргументов;
• предоставление результатов исследований;
• выступление на слушаниях в комиссиях Конгресса;
• воздействие па законодателя через контакты лоббиста с влиятельным избирателем;
• воздействие на законодателя посредством контактов с его близким другом или лицом, пользующимся особым доверием:
• приглашение законодателя на вечеринки и развлечения;
• финансовые взносы на избирательные кампании;
• участие в ведении политических кампании;
• организация кампаний писем и телеграмм от избирателей;
• распространение в избирательном округе законодателя результатов его голосований;
• организация пропагандистских кампаний;
• прямые взятки;
• объединенное лоббирование несколькими организациями.
Для достижения наилучшего результата, отношения между лоббистами и их клиентами, как правило, строятся на основе взаимного доверия и постоянного поиска компромисса. Лоббистская деятельность сама по себе никогда не считалась в США незаконной. В тоже время, указывается, что существование лоббизма обусловлено фундаментальными принципами строительства демократического общества. Это право обеспечивается и охраняется первой поправкой к Конституции США, гарантирующей право обращаться к правительству с петициями, «об удовлетворении жалоб». Поэтому главным тезисом американской политологической литературы является утверждение о том, что лоббизм выступает в качестве неотъемлемого элемента демократии, который должен быть сохранен. В связи с этим, проблема регулирования лоббизма заключается в необходимости пресечения нечестной практики давления без вторжения в гарантированное конституцией право обращаться в Конгресс США с петициями и сохранить положительное влияние на законодательный процесс со стороны заинтересованных групп. Поэтому, решение проблемы регулирования лоббистской деятельности базируется на принципе гласности, поскольку открытость и гласность в определении лоббистских групп и отдельных лиц, выявление источников их финансирования, методов и объектов воздействия позволяет понять истинные причины их воздействия на органы власти.
Однако опора преимущественно на санкции морального характера по поводу негативных сторон лоббистской деятельности не всегда оказывается действенной поскольку:
во-первых, большинство заинтересонпнных ipynn всячески избегают публичного освещения своей деятельности;
во-вторых, в случае появления информации негативного характера, лоббисты, как правило, редко несут существенные моральные и финансовые издержки, чю позволяет не обращать внимания на подобные действия со стороны прессы и общественности.
Во втором параграфе проводится анализ лоббистского механизма в современном политическом процессе России. При этом, с целью выявления изменений, произошедших в последние десять лет в России, рассматриваются групповые интересы, существовавшие в СССР на разных этапах его
существования.
Исследование этапов развития групповых интересов в Советском Союзе явилось для нас основой для выявления трех этапов развития лоббизма в советский период развития России.
Сталинский этап (20-е - начало 50-х годов) характеризуется наличием колоссального объема политической, идеологической, экономической власти в руках одной организации - КПСС. В тоже время, исключалась возможность наличия какого-либо реального влияния со стороны не членов партии на процесс принятия политических решений. Расширение государственной власти в обществе привело к уничтожению каких-либо границ между классовыми и групповыми интересами. При этом поглощались, либо уничтожались политические ассоциации, иные социальные группы, усложнявшие управление обществом. Эта линия поведения принимала полностью организованный характер, при котором создавалось полностью управляемое общество, иными словами своеобразное массовое сообщество, в котором индивидуум фактически не имел гарантий реализации своих гражданских прав. В тоже время, полностью тоталитарным советское общество сталинского периода назвать нельзя, поскольку оно фактически было разделено и стратифицировано на социальные классы и группы по определенным категориям, например, национальность, религия. Каждая из них имела собственные интересы и острые внутренние противоречия, что неизбежно влекло к конфликтам с другими группами.
Хрущевский этап характеризуется процессом либерализации в общественной жизни страны, в результате чего появились предпосылки к появлению общественного мнения. В этот период происходит расширение круга лиц правомочных принимать решения, руководители партии все больше и больше обращали внимание на достижение консенсуса между конкурирующими политическими и профессиональными элитами.
Сформировавшаяся в советском обществе этого периода культурная, профессиональная, и научная интеллигенция стала одной из главных негосударственных групп давления,, воздействующих на руководство страны. Особенность строения заинтересованных групп в Советском Союзе в период правления Н.С. Хрущева заключалась в том, что они были формально не opi авизованы и представляли собой по большей части разнородные группы . нолей, ныражаюпшх одни интересы.
Конец 80-х - начало 90-х годов можно выделить в качестве третьего этапа развшия лоббизма в Советском Союзе. К начал)- 90-х годов КПСС постепенно
утрачивает многие рычаги политического давления на общество и, прежде всего, ослабевает ее идеологическая функция. В тоже время продолжает оставаться сложным механизм управления, включающий, во-первых, отраслевые, во-вторых, региональные вертикали. Проблемы выбора приоритетов заставляли высшее руководство страны создавать определенные структуры, лоббирующие решение узкого круга, прежде всего, экономических вопросов. Одной из таких форм было создание специальных комиссий по решению тех или иных вопросов, например, Комиссия по «оперативным вопросам», Комиссия по военно-промышленному комплексу. Формирующиеся таким образом структуры лоббистского воздействия рассматривали вопросы развития государственных секторов экономики. В частности, на отраслевом уровне лоббировались вопросы военно-промышленного комплекса, строительства, горно-металлургического комплекса, топливно-энергетического комплекса, химического комплекса, сельского хозяйства, машиностроения, транспорта и связи.
Вопросы, затрагивающие интересы непосредственно населения, такие как, например, выпуск товаров народного потребления, мед препаратов, не являлись приоритетными, поскольку министерства и ведомства, включающие в себя организации и предприятия их выпускающие, в качестве лоббистов активно себя никогда не проявляли.
Помимо отраслевого существовал и региональный лоббизм, где значение области определялось наличием приоритетных предприятий, их удельным весом в экономике страны.
Переход министерств и областей на хозрасчет с одновременным отлучением КПСС от хозяйственной деятельности поставил старую систему лоббизма на грань распада. Отсутствие скрепляющего стержня, которым была партийная система, резкое сокращение ресурсов практически разрушили старую систему управления. В этих условиях изменилась и сама система лоббирования.
Предпосылкой создания новой формы лоббистской практики в постсоветский период стала, во-первых, экспортно-импортная деятельность, когда каждая организация стремилась зарегистрироваться в качестве субъекта внешнеэкономической деятельности, получить лицензию и квоту на экспорт.
Во-вторых, после путча 1991 г. произошел стихийный процесс смены элит mi всех уровнях власти. В это время лоббирование становится частым и приобретает криминальный характер. В это время происходит изменение целей лоббирования. С этого времени стали лоббироваться не конкретные фонды и материальные ресурсы, а дополнительное финансирование, Причем чаше всего речь шла не о выделении субсидий и дотаций из бюджета, размер и направление которых можно были проконтролировать, а о предоставлении налоговых, •жспортно-импортных и иных льют, размеры которых, а также финансовую выгоду невозможно подсчитать.
В-третьих, изменение экономической ситуации в 1992 - 1993 годах привело к необходимости создания общественных организаций, лоббирующих интересы своих учредителей из числа экономических структур. Лоббирование стало осуществляться не только в коридорах исполнительной власти, но и в Верховном Совете СССР.
В-четвертых, внесение законопроектов на рассмотрение законодательным органом приобрело коммерческий характер. Отдельные лица или группы, добившись включения законопроекта в план работы законодательного органа и закрепив за собой некоторые права относительно данного законопроекта (например, в качестве группы разработчиков), искали внешнего заказчика, который мог бы заплатить за право повлиять на содержание этого законопроекта.
Несмотря на достаточно длительную подготовку законопроектов о лоббизме, до настоящего времени в России отсутствует законодательная база в регулировании лоббистской деятельности (сюда же можно отнести отсутствие ряда других нормативных актов, например, отсутствие закона о коррупции, о досрочном отзыве депутатов). Кроме того, присутствует незаинтересованность депутатов и чиновников государственных органов в соблюдении правовых и этических норм, что связано, прежде всего, с становлением гражданского общества в России. Эти, а также иные факторы, например, правовой нигилизм населения, способствовали тому, что в настоящее время российский лоббизм развивается вне правового поля, проявляя наиболее отрицательные свои черты.
В целом, лоббистский механизм в политическом процессе современной России, характеризуется рядом следующих признаков:
Во-первых, большинство из существовавших в СССР групп давления не обладали достаточным влиянием на процесс принятия политических и государственных решений, что способствовало их распаду.
Во-вторых, в качестве основных факторов, оказывающих влияние на лоббистскую деятельность, выступает формирование крупных монопольных интересов, признающих необходимость воздействовать на принятие государственных решений.
В-третьих, особенностью формирования заинтересованных групп в Советском Союзе и, отчасти, России заключается в том, что они формально не ор!анизованы и представляют собой по большей части разнородные группы людей, выражающих одни интересы.
В-чегвертых, наряду с общепризнанными субъектами лоббизма, такими как монополистические объединения, профессиональные и общественные объединения, в современной России действуют также и особые субъекты, а именно, органы власти всех уровней. Специфика данного субъекта заключается, прежде всего, в юм, что он одновременно выступает также и в качестве объекта лоббис гской деятельности.
В-пятых, лоббистская деятельность в России носит не специализированный характер и осуществляется непосредственными субъектами лоббирования.
Анализ лоббистской деятельности в Российской Федерации позволяет выявить и обобщить следующие две основные функции:
• связеобразующую, заключающуюся в выходе на представителей законодательной и исполнительной органов власти, то есть непосредственно сам процесс лоббирования;
• информационную, включающую в себя этап сбора информации и обеспечение ею заинтересованных потребителей.
При этом лоббизм осуществляется преимущественно путем «коридорного воздействия» представителей исполнительной власти по поводу получения дополнительного финансирования путем предоставления налоговых льгот, квот, размер которых, а также финансовую выгоду невозможно подсчитать.
В заключении сформулированы основные положения, полученные автором в процессе исследования лоббизма в органах государственной власти в политическом процессе США и России. Они могут быть выделены в виде следующих концептуальных положений.
Во-первых, под лоббизмам мы понимаем деятельность отдельных лиц или групп в отношении органов государственной власти с целью оказания влияния от имени и в интересах конкретного клиента на разработку, принятие и осуществление указанными органами законодательных актов и административных решений,
Во-вторых, политическая сущность лоббизма характеризуется рядом признаков:
• реализацией права каждого гражданина или группы обращаться с ходатайством к своему правительству;
• представлением интересов этих организаций в процессе формирования государственной политики посредством специальных сотрудников, либо консультантов, нанятых компаниями, деловыми и профессиональными ассоциациями, профсоюзами и прочими группами;
• способностью достижения собственных интересов политическими субъектами в органах государственной власти через лоббирующие сгр\ктуры особенно тогда, когда оформляется осознание индивидами, группами, институтами собственных интересов.
В-третьих, элементы лоббирования как нелегализованного явления можно найти как в политическом процессе СССР, гак и Российской Федерации. Механизм конструирования лоббизма в современном понимании во мши ом заимствован у западных стран вместе с основными атрибутами современного демократического государства (например, разделение властей). Попытки вывести
лоббизм из теневых форм и легализовать их наблюдаются в России только последние десять лет.
В-четвертых, в настоящее время лоббизм в России, как политическое и правовое явление, находится в стадии становления, что проявляется в следующих чертах:
• отсутствии государственного контроля за деятельностью групп давления;
• активном участии в лоббировании криминальных и полукриминальных элементов;
• использовании недостаточно цивилизованных, в ряде случаев противозаконных методов;
• недостаточном осознании своих интересов, как со стороны лоббистов, так и государства.
В-пятых, здоровый легализованный лоббизм может осуществляться только в условиях развитого демократического государства и гражданского общества. В данных условиях, лоббизм, как легализованное, явление, можно определить как отражение частных, свободных интересов, влияющих на процесс принятия государством политических решений в рамках нормативных актов, регулирующих данную структуру общественных отношений.
В связи с этим, можно сделать общий вывод о том, что целенаправленное и последовательное регулирование правовых приемов и способов лоббирования, а также запрещение незаконного воздействия со стороны заинтересованных групп на государственные и общественные институты, может способствовать строительству правового государства и гражданского общества, а, следовательно, и стабилизации политического процесса в современной России.
Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях диссертанта:
!. Corporations and lobbyism. Materials of the second international student's congress of the Asia-Pacific Region countries. Vladivostok, Russia. FESTU publishing house, 1997.- past I. P. 298-299.
2. Политическое участие и лоббизм/ Материалы региональной научной конференции. Молодежь и НТП. Часть I. Владивосток: Изд-во ДВГТУ, 1998. С. 59-60.
3. Практика лоббизма в законодательных органах/ Материалы научной конференции Вологдинские чтения. Владивосток: Изд-во ДВГТУ, 1998. С. 55-56.
4. Групповые интересы в современной России / Материалы научной конференции Апрельские чтения. Владивосток: Изд-во ДВГТУ. 2000. С. 23-24.
L